房地产开发公司诉厦门市国土资源与房产管理局撤销建筑面积核定书案

　　一、案情梗概

　　“华富大厦”系XX房地产开发公司开发的一处房产，该房产一层商场外围为无柱廊道，廊道外有小区道路。“华富大厦”项目在对外销售之前，XX房地产开发公司于2000年11月援请福建省八闽煤田测绘院对项目的建筑面积进行预算，厦门市国土资源与房产管理局（下称“厦门市土房局”）在其审核确认的预算结果——《公寓、住宅面积预算汇总表》中明确将“项目底层无柱走廊的一半计为公摊面积”。XX房地产开发公司据此开始房屋的预售。

　　2002年12月4日，XX房地产开发公司向厦门市房地产交易权籍登记中心登记进行面积实测。2003年2月8日，厦门市房地产交易权籍登记中心勘丈科向厦门市土房局的房地产权籍管理处请示“华富大厦”底层无柱走廊是否计算建筑面积。2003年2月13日，该管理处在《关于“华富大厦”底层无柱走廊是否计算建筑面积的答复》（下称《答复》）中，称“‘华富大厦’底层无柱走廊不应计算建筑面积”。此后，厦门市土房局根据《答复》的精神，对“华富大厦”进行建筑面积的测算与审核，在其最终核定的关于“华富大厦”的《土地、房屋产权面积测算报告书》（以下简称《报告书》）中，对“华富大厦”底层未予计算建筑面积。

　　XX房地产开发公司认为厦门市土房局在产权登记时不将“华富大厦”项目底层无柱走廊计算建筑面积的做法非但与房产测量规范不符，更严重违反了法律规定。不仅如此，该具体行政行为还随意变更了此前做出的具体行政行为，侵犯了其信赖利益，将导致其向购房者承担“双倍返还面积”差价的责任后果，因此，起诉要求撤销对《报告书》的核定。

　　二、原告主张

　　“华富大厦”底层走廊符合《厦门市房产面积测算暂行细则》（以下简称《细则》）第二十条第（1）项规定的条件，其一层外围廊道台面外沿线水平投影面积的一半应当计入建筑面积。被告核定的《报告书》对“华富大厦”底层廊道未予计算建筑面积，系适用法律错误，属于违法行政行为，该行为导致“华富大厦”实际建筑面积减少，侵犯了原告的合法权益，故请求法院撤销被告核定的《报告书》，并责令被告重新核定“华富大厦”的产权面积。

　　三、被告辩称

　　核定的《报告书》适用法律正确，依法应给予维持。

　　《细则》第二十条第（1）项是对计算一半建筑面积的情形所作的一般性规定，《细则》第二十一条第（6）款是对不计建筑面积的情形做出的特殊规定，依据特别条款优于普通条款的原则，原告的主张不能成立。

　　四、代理意见

　　我们接受XX房地产开发公司的委托，认真审核了案件的相关材料，提出如下意见：

　　1、“华富大厦”项目底层无柱廊道应按照规定计算建筑面积。

　　“华富大厦”一层商场外围为无柱廊道。廊道宽1.3－2.1米，廊道高出地坪0.15米，廊道上盖宽度2.7米。廊道外侧有小区道路，廊道不作为道路、街巷通行。该条件完全符合《细则》第二十条（计算一半建筑面积的范围）第（1）项之规定，因此，该廊道台面外沿线水平投影面积的一半应当被计算为建筑面积。

　　2、被告主张“华富大厦”底层无柱廊道应适用《细则》第二十一条第（6）款的规定不计算建筑面积，证据不足。

　　“华富大厦”的底层无柱走廊在设计功能上明显并不属于道路或者街巷——小区里已经有专门的道路、甚至人行道，无须再借用“华富大厦”底层的无柱廊道作为道路通行。对于这样的底层走廊，又怎么能适用《细则》第二十一条（不计算建筑面积的范围）第（6）款之规定？事实上，《细则》第二十条（计算一半建筑面积的范围）第（1）项规定的计算一半面积的条件之一——“底层无柱走廊廊道形成台面高出地坪0.15米”，是对廊道与周边区域的一个区分。“华富大厦”底层的廊道就是属于这种高出周围地坪设计的建筑区域，其与周边区域在功能、性质上形成区分，故应按照《细则》第二十条的规定计算建筑面积。

　　3、被告认定“华富大厦”项目底层无柱廊道不应计算建筑面积与其此前核准的测量规则相背，该行为不符合行政行为稳定性和连续性的要求

　　原告在预售合同中载明的房屋面积事先已经被告许可，且这一许可并不是任意的，而是具有严肃法律效力的——被告既然已经事先许可原告将“华富大厦”项目底层无柱走廊的一半计入底层公摊面积，非有法定事由出现就不得再擅自变更这一行政许可所确认的计算规则。更何况原告已经依据被告的许可实施了销售行为并收取了购房款，一旦被告擅自变更行政许可，必然造成原告的重大经济损失，甚至可能导致原告向购房者承担惩罚性违约金（即双倍返还面积差价）的严重后果！而一旦出现这样的后果，被告又是否愿意按照法律规定主动赔偿原告的全部经济损失？

　　五、法院的判决

　　法院认为，《细则》和《房产测量规范》关于“计算一半建筑面积的范围”和“不计算建筑面积的范围”的条文从整体上看是并列关系，并非普通条款与特别条款的关系。而“华富大厦”底层走廊廊道显然符合《细则》第二十条（计算一半建筑面积的范围）第（1）项第二段规定的条件。

　　判断是否“用作道路街巷通行”，应从设计功能上予以考量。“用作道路街巷通行”指建筑物底层的设计功能主要是作为众人通行系统或者是众人通行系统不可分割的组成部分。而《细则》第二十一条第（1）项 规定的情形，则是建筑物底层的功能独立于众人通行系统，或者是属于众人通行系统中相对独立的部分且众人通行功能较为次要，其特征是具有围护结构或者形成一定高度的台面。故本案讼争“华富大厦”底层走廊廊道不仅符合《细则》第二十条第（1）项规定的条件，而且从其平面图看不属于众人通行系统。

　　行政行为的确定力指行政行为具有不受任意改变的法律效力。法治要求行政权力必须以一种可知的、可预测的方式形式，才能给相对人提供规范和指导，相对人也才有可能对自己将来的行为进行筹划、安排和控制。因此，行政行为的确定力涉及信赖保护问题。被告对“华富大厦”的《公寓、住宅面积预算汇总表》及《预算图》的预审是一个行政行为，该预审行为核准“华富大厦”底层走廊廊道计算建筑面积。基于《细则》第二十条第（1）项规定和被告的预审行为，原告已对被告的行为产生信赖，并依经核准的建筑面积计算方式与买受人签订商品房预售合同。原告对被告预审行为的作出具有善意且无过错，其有理由相信被告的核定行为不会对预审内容作原则性变更，故该信赖值得保护。置言之，原告对被告将按照预审的内容核定报告书享有正当期望，在没有明文依据的情况下，被告的核定行为不得变更其预审内容。

　　综上，法院判决撤销被告厦门市国土资源与房产管理局对《土地、房屋产权面积测量报告书》的核定，责令被告重新核定“华富大厦”的建筑面积。委托人在本案中胜诉。

　　六、社会影响及意义

　　本案是体现行政法上“信赖保护原则”的一则经典案例。所谓“信赖保护原则”，是指行政机关对其在行政过程中的行为或承诺必须遵守信用，不得随意变更，不得反复无常，否则应承担相应的法律责任。我国的《行政许可法》第8条以立法的形式确立了行政许可的“信赖保护原则”。可以说，该原则的形成，既是从形式法治走向实质法治的需要，也是民主与法治相互渗透交融的结果。它通过保护相对人的信赖利益，实现公权与私权的理性平衡，促进社会秩序和经济秩序的稳定。然而，反观我国的行政管理实践，与信赖保护原则的要求尚有相当大的差距。本案中，行政机关对其先前的预审行为任意推翻，却不顾行政相对人已基于对其预审行为的信赖而预售房屋并收取房款的事实，如此出尔反尔，政府的公信力何在？值得庆幸的是，当事人拿起了法律武器，对政府的行为进行了一次合法性问责，而法院也坚决地做出保护行政相对人信赖利益的判决。该案虽以行政相对人的胜诉而告终，然而，在行政相对人的合法权益获得法律保护的同时，无疑也给政府“任意行政”敲响了警钟。我国正在建设社会主义法治国家，“依法治国”的关键在于“依法行政”，而打造诚信政府则是依法行政的本质要求。正如应松年所言：“政府本身也应该建立、遵循诚实信用、信赖保护的准则，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民权益。”[1]相信本案对于建立当代社会的政府信用，赢取公众对政府的信赖与支持将产生深远影响。